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【红莲笔谈】审查调查中“准确把握违纪违法和涉嫌职务犯罪问题证据标准”



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案件审理室

 高嵩 赵岩


监察体制改革以来,审查调查程序逐步完善,在《中华人民共和国监察法》颁布之后,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、《监察机关监督执法工作规定》相继出台,成为纪检监察机关办理违纪、职务违法和涉嫌职务犯罪案件时必须遵循的准则。从证据的角度讲都要符合事实清楚、证据确凿的要求,但在办理个案中对于如何整体把握案件的证据,如何更好形成证据链,如何切实处理好取证难和防止过度取证的问题,是本文探讨的主要问题。

一、办理违纪、违法和涉嫌职务犯罪案件在取证程序和证据形式方面的区别

取证程序方面的区别

从法律依据角度,审查党员违纪案件的取证程序,主要依据的是《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》;而调查公职人员职务违法和涉嫌职务犯罪案件的取证程序,主要依据《中华人民共和国监察法》外,还要依据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、《监察机关监督执法工作规定》;从取证环节角度,调查涉嫌职务犯罪案件,可以采取留置的手段保证调查取证工作顺利开展,可以通过搜查的手段全面获取证据,而审查党员违纪案件和调查公职人员职务违法的案件不得采用留置和搜查的手段。从对取证程序的严谨性角度,根据《中华人民共和国监察法》、《监察机关监督执法工作规定》等有关规定,监察机关调查涉嫌职务犯罪案件时,应当“与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”,而审查党员违纪案件时则要求“形成相互印证、完整稳定的证据链”,在均要求证据链完整的情况下,两者层次和标准存在不同。

取证形式方面的区别

从《中华人民共和国监察法》的规定来看,涉嫌职务犯罪的案件证据种类应当与《刑事诉讼法》的规定相一致。而根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的规定,没有明确的证据分类,但该文件明确规定,除证据和程序材料外,忏悔反思材料、违纪事实材料均不属于证据范畴。


从以上的几方面的分析来看,监察机关办理涉嫌职务犯罪案件的取证要求要严格遵循“以审判为中心”的原则,从职务犯罪的主体、主观方面、客观方面等均要形成完整的证据锁链;在办理党员违纪和公职人员职务违法案件中,虽然没有像办理涉嫌职务犯罪案件同样的取证标准,但也要形成完整的证据锁链,注重证据的细节,如谈话笔录是否有谈话人签字、证据复印件是否说明来源等,减少瑕疵证据。


二、办理违纪、违法案件和涉嫌职务犯罪案件在证据标准上存在问题和困难

主体方面

办理党员违纪案件,通常需要调取涉嫌违纪党员的入党志愿书及其他能够证明其党员身份的证据,以及干部履历表或者和违纪事实相关的任职证明、职责证明等;办理公职人员职务违法案件,通常需要调取公职人员干部履历表以及和违纪事实相关的任职证明等;办理涉嫌职务犯罪案件,除需要前述证据证明外,通常需要调取被调查人单位的组织机构代码证、工商登记资料、以及被调查人的户籍证明等。所以从案件主体方面的通常的取证标准来看,办理涉嫌职务犯罪案件对于被调查人主体方面的取证要求要高于办理党员违纪和公职人员职务违法案件。在实践中,调取户籍证明仍依赖于公安机关,而部分公安机关以监察机关无权调取户籍证明为由拒绝向监察机关提供,这严重违反了《中华人民共和国监察法》的有关规定。

被调查人主观方面


被调查人的主观故意有故意与过失之分。实践中,职务犯罪最为常见的故意犯罪即贪污、受贿、挪用公款等罪名,最为常见的过失犯罪即滥用职权、玩忽职守等罪名;从党员违纪案件的角度看,亦可以把主观方面分为故意与过失,如违反生活纪律与他人发生不正当性关系即属于故意违纪,如在机关工作中不履行或者不正确履行职责,造成损失或者不良影响的即属于过失违纪;从公职人员职务违法案件的角度看,也可以明确区分故意与过失,如根据《行政机关公务员处分条例》的有关规定,公务员用公款旅游即属于故意违法;而公务员玩忽职守、贻误工作的行为则属于过失违法。故意违纪、故意违法、故意犯罪的范畴相对过失而言则比较宽泛,证明被调查人主观故意往往通过其供述作为第一手证明资料。对于过失的违纪或者犯罪行为而言,调取行为人工作职责是证明其主观方面存在不作为或者乱作为的重要依据,但实践中也存在一定难点。如在王某涉嫌玩忽职守一案中,王某作为某区规划国土委负责对非法采矿日常巡视的工作人员,在工作中严重不负责任,对于其巡视范围内的矿主非法采矿行为不予制止,且未按规定上报,造成了巨大经济损失。在本案实践中,经过检察机关提前介入,在主观方面除要证明王某相关工作职责外,还要求证明矿主的行为构成非法采矿罪,这就造成两个案件形成“时间差”,在等待矿主被宣判过程中存在大量办案时间的浪费。

情节方面的证据认定

办案实践中,在审理文书(如审理报告、起诉意见书等)既要写明拟认定的违纪(违法)事实,也要写明仅作为情节表述的问题。对于违纪(违法)事实的证据要求,前文已重点阐述,在此不再赘述。对于违纪(违法)情节的证据的把握,也要同样形成具体的证据锁链。如在邱某涉嫌贪污一案中,邱某系因涉嫌受贿被他人举报,在调查其受贿事实过程中,其主动向监察机关交代了伙同他人贪污的犯罪事实。根据有关司法解释的规定,因涉嫌某项职务犯罪事实被监察机关调查,监察机关已掌握的事实不成立,在调查中主动交代其他职务犯罪事实的,未来在刑事审判中可能构成自首。此时除要调取到案经过等书证外,还要明确王某最初涉嫌受贿的事实不成立的有关证据,以形成完整的证据锁链。此外,根据《中华人民共和国监察法》第31条和第32条规定,监察机关可以向人民检察院提出从宽的量刑建议。从宽量刑建议的依据之一为是否有自动投案,真诚悔罪悔过。但在实践中,从宽量刑建议存在一定风险,主要可能存在被调查人在主动向监察机关投案并如实供述犯罪事实后,在法院审判期间再次翻供的情形。此时根据有关的司法解释规定,被调查人的这种行为就不构成刑法规定的自首,自然监察机关的从宽处罚建议就成了废纸。故实践中我们经常采用表述主动投案、如实供述的客观表现,不提出从宽处罚建议的操作方法来规避风险。

违纪、违法案件过度取证问题

监察体制改革后,特别是《中华人民共和国监察法》颁布后,对于监察机关办理各类案件提出了新的要求。在新的形势下,取证难是成功办理各类案件面临的新问题、新挑战,破解取证难问题,决不能够仅仅依靠过度取证的手段来解决。如在办理某机关干部张某涉嫌违反生活纪律一案中,张某本人承认在婚内与女方发生不正当性关系并育有一女,且与女方的证言可相互印证。但根据《中国共产党纪律处分条例》的有关规定,与他人发生不正当性关系必须造成不良影响才构成违纪行为,那么此时是否还要必须向其妻子取证?为了保护张某的家庭,从人性化的角度出发,承办人并未向张某妻子取证,因为实践中男女双方发生不正当性关系并育有子女的,即可自然认为造成不良影响。

三、违纪案件形态转化

监察体制改革以来,我委共在2件案件中适用形态转化处理。如在某单位副科长许某涉嫌违反工作纪律一案中,该人不服从组织分配调动,擅自离岗长达两年之久,且在组织立案审查后,拒不配合组织工作,拒绝接受组织谈话,态度恶劣。审查部门在撰写审查报告时最初拟定的处理意见为党内严重警告处分,但结合其对待组织的态度,最终经研究决定将处理意见改为撤销党内职务的重处分,并同时给予其政务撤职处分。又如某单位办公室负责人栾某涉嫌违反工作纪律一案中,该人在工作中不正确履职,造成超标使用党建经费的不良影响(但未造成实际损失)。审查部门的意见是给予其党内警告处分。后审理部门经研究并经纪委常委会讨论决定,鉴于其认错态度好,配合组织审查工作,且其违纪行为未造成实际损失,故对其免予党内处分。综上,在实践中出现形态转化处理时,从证据角度要注意收集被审查人态度转化的证据。如在前述第一个案例中,许某在组织谈话时态度恶劣、拒绝接受审理谈话等或有视频资料证实、抑或有工作人员的工作记录予以佐证,为纪委常委会作出决策提供了有力的证据保证。

四、对于纪检监察机关办理案件取证方面的建议

进一步加强审理对于审查调查的监督制约力度

中国福彩网案件审理对监督执纪问责和监督调查处置的审核把关和监督制约,客观上要求审查调查部门对违纪问题的审查工作,要围绕案件审理阶段对案件事实、证据、定性、处理的审核把关标准进行;对职务违法和涉嫌职务犯罪行为的调查工作,要主动适应刑事司法审判检验的标准。这同时也要求案件审理部门要把好事实关、证据关、程序关和法律适用关,努力提高案件质量,确保移送司法的证据合乎司法审判的标准。因此,对案件审理报告制作规范和模板的制定和修改,也应当对接司法审判的工作标准和要求,以事实为根据,以法律为准绳,遵从对事实认定结果的客观性,突出对证据审查标准的法定性,增强对审核处理意见的说理性。


进一步提升案件审理质量

案件审理部门在提出最终处理意见之前,要重点对被审查(调查)人所实施的违纪行为、职务违法行为和涉嫌职务犯罪行为的定性归类、构成要件、责任认定、危害程度、证据状况等进行充分深入的分析论证和评价评判。

其一,对被审查(调查)人违犯党纪行为的分析定性。以党章为根本遵循,以党纪为评判标尺,按照违反政治纪律、中央八项规定精神、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的排列顺序,运用纪言纪语对被审查(调查)人所犯错误进行抽象概括、精准刻画,分析其背离党的性质宗旨的错误本质,反映其态度、认识及思想转变过程;另外,还要从总体上评判其违纪行为的性质、根源、严重程度及危害性,为最终得出处理意见奠定基础。

中国福彩网其二,对被审查(调查)人职务违法行为的分析定性。从构成职务违法行为的四个方面去分析评价,得出被审查(调查)人的行为是否构成职务违法,以及构成何种职务违法行为的结论。

其三,对被调查人涉嫌职务犯罪行为的分析定性。结合《刑法》所规定的具体职务犯罪行为的四个构成要件去分析评价,以事实为依据,以法律为准绳,得出被调查人的行为是否涉嫌构成职务犯罪,以及涉嫌构成何种职务犯罪的结论。

其四,对于认定违纪和职务违法、涉嫌职务犯罪事实的相关证据与案件事实之间的联系,以及证据的状况,也进行分析评判。包括:调取收集证据的程序是否合法;证据是否经过查证属实,是否具备真实性、合法性和关联性等证据特性;各证据之间是否能够相互印证,是否形成了完整、稳定、闭合的证据链条。

制定纪检监察案件证据标准有关规范

可参照刑事诉讼中有关证据规则,进一步明确瑕疵证据、非法证据标准,如可制定《职务犯罪案件证据收集指引》,引导办案人员从“靠经验”的惯性思维中走出来,强化证据意识,了解在什么阶段需要完善哪些证据,提高对办案各个环节证据收集的敏锐性和准确性,提升证据收集、固定能力;指引办案人员在审查调查过程中自觉形成规范意识,确保形成完整证据链条,确保案件审查调查质量。


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